漳州“4·6”爆炸 | 事故调查报告批复可诉性的判断依据

近期，裁判文书网发布最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申 2613 号——陈素霞再审审查与审判监督行政裁定书。这是最高人民法院发布的事故调查报告批复可诉性的可参考案例。

2015年4月6日的漳州“4·6”爆炸着火重大事故 , 系腾龙芳烃（漳州）有限公司的二甲苯装置爆炸燃烧。事故共造成 6 人受伤，直接经济损失 9457 万元。

事故发生后，福建省政府授权原福建省安全生产监督局（以下简称“省安监局”）牵头组织成立了事故调查组，形成《腾龙芳烃（漳州）有限公司“4·6”爆炸着火重大事故调查报告》。

其后，福建省政府作出涉案《事故调查报告的批复》，表述内容为：“原则同意腾龙芳烃 ( 漳州 ) 有限公司‘4·6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并要求“向社会公开事故调查报告。”

陈素霞之后被福建省漳浦县人民法院判处2年6个月有期徒刑、缓刑3年（重大责任事故罪）。陈素霞对上述《事故调查报告的批复》不服，遂以福建省政府为被告提起本案诉讼。

《安全生产法》第13条规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”

陈素霞不服，向最高人民法院申请再审，其理由为：

第一，《事故调查报告的批复》对其权利义务造成了严重影响，确认其是主要责任人之一，且后续追究刑事责任，批复行为已经外化。

第二，对于该批复提起行政复议或者行政诉讼，是涉案人员就错误的事故调查所能获得的唯一司法救济途径。

第三，一审、二审裁定所作认定，不符合近期司法实践，最高人民法院第二巡回法庭等明确认为对事故调查报告所作的批复可诉。

尤其是福建省高级人民法院自身近期在类似案件中亦明确支持该类行为可诉，却在本案中持相反意见，明显存在“同案不同判”问题。

最高人民法院认为，本案核心争议为被申请人——福建省政府作出的涉案《事故调查报告的批复》是否具有可诉性。

针对再审申请人陈素霞在原审阶段提出的撤销涉案《事故调查报告的批复》的诉讼请求，两审法院分别以该批复属于行政机关内部处理行政事务的文件、对陈素霞的权利义务不产生实际影响，以及该批复系过程性行政行为，并非直接对其的事故责任所作的最终处理决定、所产生的法律效果能够被最终的处理行为（刑事立案侦查、起诉、审判）所吸收等理由，认为其诉求不属于行政诉讼受案范围而未予支持。

总体上看，原审法院的上述认定和处理并无明显不当，本案被诉批复是否可诉的判断标准，在于对陈素霞的权利义务是否产生了实际影响。

根据涉案事故发生当时有效的《若干解释》第一条第二款第六项之规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于行政诉讼的受案范围。上述规定精神在 2018 年施行的《最高人民法院关于适用 < 中华人民共和国行政诉讼法 > 的解释》中亦有明确体现。

判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对上述司法解释有关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定的科学理解和准确把握。

本案中，涉案《事故调查报告》本身针对陈素霞的表述为“对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。”上述表述内容，是在认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定性意见。

而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故调查报告的批复》，表述为“原则同意腾龙芳烃 ( 漳州 )有限公司‘4·6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并要求“向社会公开事故调查报告。”上述表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定。

可见，涉案事故调查报告及其批复符合实践中大多数事故调查报告及其批复的共有特点，没有直接设立或者改变陈素霞具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。因此，能够适用司法解释的上述规定精神，不作为行政诉讼的受案范围。

上述具体情形，与最高人民法院此前认定有关事故调查报告批复可诉的一些案件，个案的具体情况并不相同。对于陈素霞的相关再审请求和理由，本院不予支持。