河南郑州“7·20”特大暴雨灾害 对水利部门依法履职的启示

浙江省水利厅政法处

2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日，郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。国务院成立了河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查组（以下简称“调查组”），调查组科学认定了灾害情况及主要特点、灾害应对处置、相关单位责任，深刻分析了主要教训，提出了改进工作的意见。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》（以下简称“调查报告”）有多处涉及到水利部门或者与其相关的履职情况分析和责任界定，对于全省各级水行政主管部门依法全面履职、防范重大风险具有重要的指导意义。

调查报告认定的市、区两级水利部门在履行防汛职责方面的责任点主要有：未按规定编制水旱灾害防御预案，或者在编制的相关预案中未明确成员单位工作职责，未明确指挥部下设的工作组及应急抢险队的责任单位；未按规定发布水情预警信息，未按规定及时报送常庄水库、郭家咀水库等重要险情信息，未及时掌握山洪灾害险情灾情信息；应急响应启动滞后，且未按规定组织会商研判。这些责任点所对应的相关职责，实际上都是涉水法律法规、相关规范性文件和各级预案所明确的“规定动作”。因此，防范重大风险和履职风险的关键在于对照有关法规制度明确的职责，依法依规落实落细相关要求。在水旱灾害防御方面，对于《水法》《防洪法》《浙江省防汛防台抗旱条例》等法律法规和各级预案规定的水利部门职责，需要严格落实，坚决树立“法定职责必须为”的意识，内化于心，外化于行。对法律法规和相关政策、预案中的规定，做到心中有数，并依法笃行。例如：当预案中规定的响应条件出现时，应当迅速启动相应级别的应急响应，并落实该级别应急响应下所对应的各项应急措施。

调查报告认定的市、区水利部门责任点中，其中至少有两处涉及到溢洪道和水库库区被侵占、堵塞的问题。一是溢洪道被侵占堵塞。2018 年9月开始，河南五建建设集团有限公司施工建设郑州市南四环路跨张李垌沟（郭家咀水库溢洪道）桥时，在溢洪道内修建施工便道、进行弃土弃渣，且未制定度汛方案和应急预案，未落实度汛措施，导致溢洪道被侵占堵塞，无法正常泄洪。二是水库库区被侵占、库容减小。郭家咀水库原设计总库容 487.6 万立方米，本次调查实测总库容仅 222.3 万立方米，除多年运行自然淤积外，还存在库区人为占用等问题，加剧了漫坝险情的发展。上述两个问题，其本质都是涉水执法监管的“欠账”，即相关区县政府、水行政主管部门、水库主管部门等责任意识不强，监管执法不严，未采取有效措施制止违法违规行为。

《防洪法》第三十六条规定:“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理”《水法》第四十二条:“县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情”。第六十六条规定:“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款:（一）在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的”。《水库大坝安全管理条例》第四条规定:“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝的安全实行行政领导负责制。” 第二十九条规定:“违反本条例规定，有下列行为之一的，由大坝主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，......（二）在大坝管理和保护范围内进行爆破、打井、采石、采矿、取土、挖沙、修坟等危害大坝安全活动的”。上述这些规定，都是水利部门依法履行相关执法监管职责的依据和要求，需要绷紧监管这根弦，不留欠账。

调查报告有一部分内容虽不直接涉及到水利部门的职责，但与涉水项目审批密切相关，对于我们认真履行涉水审批以及与之相应的项目监管职责，具有借鉴意义。例如：调查报告指出，城乡建设部门作为南四环桥的建设单位（项目法人）和主管部门，组织编制的南四环跨张李垌沟（郭家咀水库溢洪道）桥防洪影响评价报告中未包括桥墩柱影响评价，且未组织审查、未办理水行政许可手续、未向水行政主管部门备案建设方案，违反《防洪法》第二十七条规定。虽然这一问题（未批先建）主要指向建设单位（项目法人），但对于水利部门而言，平时需要加强对类似涉水项目的日常巡查和监管，及时发现问题并督促办理相关审批手续，有效防范风险。又如，调查报告指出，郑州地铁集团存在擅自变更设计、停车场挡水围墙质量不合格等问题，这些问题对于我们做好水利工程审批和质量安全监督，严格基本建设程序，都有警醒意义。

水行政主管部门应严格贯彻落实习近平总书记关于防范化解重大风险和防汛救灾工作的重要指示精神，坚持人民至上、生命至上，坚持依法履职、全面履职，增强防范化解水旱灾害等重大风险的斗争本领。